BLOG: Rechtsbescherming van burgers tegen de overheid: de persoonsgerichte aanpak, de AVG en de Awb

Burgers die bezwaar willen maken tegen een persoonsgerichte aanpak (PGA) doen doorgaans een beroep op de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG). Uit een recente uitspraak van de Raad van State blijkt dat ook de Algemene wet bestuursrecht (Awb) zorgt voor rechtsbescherming.
Gosse Bijlenga van L2P zet de verschillen tussen de twee perspectieven op een rij, en schetst de
                           gevolgen voor de praktijk.

Een persoonsgerichte aanpak (PGA) is een combinatie van interventies vanuit het bestuursrecht, het strafrecht en de zorg. Onder regie van een gemeente werken diverse partners in het zorg- en veiligheidsdomein, zoals Openbaar Ministerie, politie, GGD, jeugdbescherming en woningcorporaties, samen aan een integrale aanpak van criminele activiteiten en overlastgevend gedrag. In veel gevallen vindt de samenwerking tussen de ketenpartners plaats via het Zorg- en Veiligheidshuis (ZVH). Vergelijkbare aanpakken zijn bijvoorbeeld de Top600 van de gemeente Amsterdam, de aanpak van woonoverlast van de gemeente Zwolle of de PGA voetbal.

In alle samenwerkingsverbanden voor de PGA worden in een casusoverleg (vaak gevoelige) persoonsgegevens uitgewisseld. Conform de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG) en de landelijke afspraken van het ZVH wordt de betrokkene op de hoogte gesteld van de aanmelding voor de PGA. Er wordt daarbij ook gewezen op de rechten die de betrokkene heeft op grond van de AVG, zoals het recht op inzage en verwijdering.

Rechtsbescherming van burgers rond de PGA

Er ontbreekt tot nu toe een eenduidig wettelijk regime rond de PGA. Een persoon die bezwaar wil maken tegen de aanmelding voor een PGA, doet doorgaans een beroep op de AVG. Volgens artikel 17 van de AVG is een organisatie immers verplicht om op verzoek van de betrokkene persoonsgegevens te verwijderen als deze onrechtmatig zijn verwerkt.

Uit een recente uitspraak van de Raad van State (RvS) blijkt nu dat er een alternatief is. Ook de Algemene wet bestuursrecht (Awb) zorgt namelijk voor rechtsbescherming rond de PGA. In 2018 en 2019 stelde de RvS nog, dat de mededeling dat persoon is aangemeld voor een PGA geen besluit is in de zin van de Awb. Daarom zouden er geen bezwaar en beroep mogelijk zijn. In 2024 nuanceert de RvS het standpunt. De opname voor een PGA leidt tot verregaande interventies en tot de structurele, grootschalige verwerking van persoonsgegevens. De afwezigheid van een bestuurlijk rechtsmiddel zou voor een betrokkene onevenredig bezwarend zijn. De RvS concludeert dat de Awb om redenen van rechtsbescherming wel degelijk van toepassing is.

De voors en tegens van de AVG en de Awb

Burgers die een bezwaar willen maken tegen de aanmelding voor een PGA, kunnen dus een beroep doen op de AVG én de Awb. Is dat goed nieuws?

De rechtsbescherming van de AVG is voor betrokkenen bij de PGA zeer beperkt. Op basis van de AVG kan een betrokkene verzoeken om onrechtmatig verwerkte persoonsgegevens te verwijderen. Maar de AVG geeft geen antwoord op de vraag of een verwerking rond een PGA rechtmatig is of niet. De rechtmatigheid ligt bij de PGA bijvoorbeeld in de taken op het gebied van de openbare orde en veiligheid die de burgemeester op grond van de Gemeentewet heeft. Daarnaast is een beroep op verwijdering van persoonsgegevens rond een PGA pas mogelijk als de samenwerkingspartners onderling persoonsgegevens hebben uitgewisseld en een dossier hebben aangelegd. Voor een betrokkene is het kwaad dan eigenlijk al geschied. Een sterke rechtsbescherming geeft de mogelijkheid om al vooraf in verweer te komen.

Het is bovendien logischer om een verweer tegen een PGA te voeren via de Awb. De Awb stelt de procesregels over de (juridische) verhouding tussen de overheid en de burger. Een bezwaar tegen een Awb-besluit over een PGA is dan direct gebaseerd op de Gemeentewet.

Het is nog onzeker in hoeverre de burger daadwerkelijk is geholpen met de uitspraak van de RvS. Uit artikel 6 van de Awb volgt namelijk dat een bezwaar- of beroepsprocedure de werking van een besluit niet opschort. Zo lang de bezwaarprocedure loopt, mag de PGA dus doorgaan. Een betrokkene kan bij de rechtbank een voorlopige voorziening aanvragen. Maar de basis van de PGA - namelijk de uitwisseling van persoonsgegevens en de opbouw van een dossier - is dan al gelegd.

Nieuwe wet- en regelgeving rond de PGA

De uitspraak van de RvS is direct relevant voor twee nieuwe wetten in het zorg- en veiligheidsdomein: de Wet gegevensdeling door samenwerkingsverbanden en de Wet gegevensverwerking persoonsgerichte aanpak radicalisering en terroristische activiteiten.

De Wet gegevensdeling door samenwerkingsverbanden, die naar verwachting op 1 januari 2025 in werking treedt, geeft partijen zoals het ZVH een (betere) wettelijke basis voor de uitwisseling van persoonsgegevens. De ketenpartners die samenwerken rond een PGA zouden zich ervan bewust moeten zijn dat een brief aan een betrokkene over de aanmelding voor een PGA een Awb-besluit is.

De Wet gegevensverwerking persoonsgerichte aanpak radicalisering en terroristische activiteiten regelt de wettelijke verankering van een nieuwe soort PGA, gericht op een specifieke problematiek. In het wetsvoorstel, dat in april 2024 door de Tweede Kamer is aangenomen, krijgen gemeenten de taak om casusoverleggen te organiseren waarin de samenwerkingspartners onderling persoonsgegevens uitwisselen. In reactie op vragen van de Eerste Kamer heeft de minister aangegeven dat de notificatie over een casusoverleg geen Awb-besluit is. Gezien de uitspraak van de RvS zou er juist wel sprake zijn van een Awb-besluit.

De rechtsbescherming van de AVG en Awb

De AVG wordt steeds meer gebruikt als een laatste redmiddel. Het gebruik van AVG-rechten als vangnetbepalingen is niet in lijn met de doelstelling en de gedachte van de privacywet, en is dan ook onwenselijk. De uitspraak van de RvS dat de notificatie over een PGA geldt als een Awb-besluit, is goed nieuws voor betrokkenen die daartegen bezwaar willen maken. De beschikbaarheid van een Awb-procedure maakt een beroep op het recht op verwijdering van de AVG onnodig. Bovendien zijn tegen een Awb-besluit bezwaar en beroep mogelijk, wat de rechtsbescherming van de burger versterkt.

Een kanttekening hierbij is dat een bezwaar op grond van de Awb geen schorsende werking heeft. Daardoor geeft een Awb-procedure een persoon die te maken krijgt met een PGA niet zondermeer een sterke rechtsbescherming. Zoals zo vaak het geval is in wet- en regelgeving, speelt hierbij een belangenafweging. Als een bezwaar onmiddellijk een besluit van een bestuursorgaan zou opschorten, dan zou dit de slagkracht van de partijen die samenwerken aan een PGA immers fors beperken. Vanuit dit perspectief doet de recente stellingname van de RvS recht aan de complexe problematiek rond de PGA, waarin een balans wordt gezocht tussen privacy, veiligheid en zorg.